Dodo – Tulevaisuuden elävä luonto ry:n arvioita komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi Euroopan yhteisön laajuisen kasvihuonekaasu-päästöjä koskevan päästökaupan järjestelmän perustamisesta (päästökauppa).
Dodo ry:n mielestä Euroopan komission ehdotus päästökauppadirektiiviksi on päätavoitteeltaan kannatettava. Direktiivin käyttöönotto luo selkeät ja tasapuoliset pelisäännöt kasvihuonekaasupäästöjen ulkoiskustannusten sisällyttämiselle eri toimialojen kustannuksiin ja johtaa näin joustavaan ja tehokkaaseen päästöjen vähentämiseen EU:n alueella. Ehdotettuun päästökauppaan liittyvät ongelmat ja rajoitukset on Dodo ry:n mielestä ratkaistavissa. Sovittamalla selkeisiin ja pitäviin kiintiöihin perustuva päästökauppa muihin politiikkatoimiin kuten verotukseen ja uusiutuvien energialähteiden tukemiseen voidaan EU:lle luoda kokonaisvaltainen ilmastopolitiikka, jolla on todellisia ympäristövaikutuksia. Hyvin suunniteltu kokonaisuus takaa myös parhaiten eri alojen tasapuolisen kohtelun ja kilpailukyvyn ylläpitämisen.
Tavoitteena aito päästöjen vähentäminen
Ollakseen tehokas ympäristöpoliittinen toimenpide on minkä tahansa politiikkatoimen taattava aitojen ympäristövaikutusten syntyminen. Ilmastopolitiikassa seurausten on näyttävä kasvihuonekaasupäästöjen vähentymisenä. Tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää EU:lta ja sen jäsenvaltioilta useita erilaisia politiikkatoimia. Kestävän ilmastopolitiikan kannalta tärkeää on se, miten hiilidioksipäästöjen mahdolliset ilmastonmuutokseen liittyvät ulkoiskustannukset saadaan sisällytettyä päästöjä aiheuttavien toimintojen hintoihin. Keskeisesti tässä yhteydessä on nostettu esiin kaksi mahdollista instrumenttia: hiilidioksidivero ja -päästökauppa. Jotta taattaisiin näiden instrumenttien tasapuolinen vaikutus eri toimialojen kilpailukykyyn ja estettäisiin maiden tai yritysten vapaamatkustaminen, eli hyötyminen muiden toiminpiteistä, tulisi instrumentit ottaa käyttöön kansainvälisesti, vähintään EU:n laajuisesti.
EU:n laajuista hiilidioksidi- tai energiaverotusta on yritetty luoda jo usean vuoden ajan ja Dodo ry tukee edelleenkin yrityksiä EU:n yhteisen vähimmäisverotason aikaan saamiseksi. Tämä on edelleen tärkeää, jotta tähän direktiiviehdotukseen kuulumattomien päästölähteiden, kuten liikenteen, päästöjen ulkoiskustannukset saadaan sisällytettyä näiden sektoreiden kustannuksiin.
Erityisesti, koska yksimielisyyden aikaansaaminen EU:n yhteisessä energia-verotuksessa on ollut tähän mennessä mahdotonta, toivottaa Dodo ry komission direktiiviehdotuksen tervetulleeksi lähtökohdaksi luoda yhteiset ja tasapuoliset periaatteet hiilidioksidipäästöjen ulkoiskustannusten sisällyttämiseksi EU:n laajuisesti eri toimialojen kustannuksiin. Dodo ry tukee komission ehdotusta siitä, että mahdollinen tuleva energiavero ja nyt ehdotettu päästökauppa on suunniteltava niin, että ne täydentävät toisiaan. Dodo ry:n mukaan tämän tulisi tarkoittaa sitä, että EU:n pyrkimyksenä tulee olla kaikkien eri toimialojen päästöjen ja kaikkien kasvihuone-kaasupäästöjen mahdollisimman kattava sisällyttäminen joko energiaveron tai päästökaupan piiriin. Tarkoituksena tulee olla kaikkien päästöjen mahdollisimman tasapuolinen kohtelu. Tämä tulee merkitä sitä, että ehdotetun päästökapan laajuutta niin toimialojen kuin kaasujenkin suhteen tarkistetaan tarvittaessa.
Näiden tavoitteiden toteutumisen kannalta Dodo ry katsoo olevan erityisen myönteistä, että komission direktiiviehdotus perustuu sitoviin kiintiöihin ja siihen sisältyy vahvat sanktiot päästökiintiöiden ylittämisestä. Nämä ominaisuudet takaavat ympäristövaikutuksen syntymisen ja luovat selkeät lähtökohdat kaikille kaupan osapuolille. Nämä ovat merkittäviä parannuksia esimerkiksi suhteessa Kioton pöytäkirjassa määriteltyyn päästökauppaan. Aitojen ympäristövaikutusten ja toimivien markkinoiden syntymisen kannalta osapuolten osallituminen on perustuttava vahvaan ja sitovaan järjestelmään, joka estää vapaamatkustajuuden. Vapaaehtoisuuteen perustuva kauppa ei näiden syntymistä takaa, mikä johtaa epävarmaan tilanteeseen tavoitteiden toteutumisesta niin kaupan osapuolille kuin EU:n jäsenvaltioille. Tämä taas johtaa edelleen mahdollisesti muiden instrumenttien (kuten verotuksen) ennakoimattomaan käyttöön ja heikentää näiden instrumenttien käytön ennustettavuutta yritysten näkökulmasta. Lisäksi vapaaehtoisuudesta aiheutuva epävarmuus ja markkinoiden pienuus heikentää päästökaupan tehokkuutta ja vähentää siitä saatavia joustohyötyjä.
Vertailtaessa eri politiikkaintrumentteja, voidaan tässä yhteydessä nostaa esiin päästökaupan etuja suhteessa verotukseen. Näitä ovat muun muassa seuraavat:
– Päästöoikeuksien ilmainen jako kompensoi päästökiintiöistä aiheutuvia negatiivisia vaikutuksia energiaintensiivisten alojen kilpailukykyyn. Koska nämä alat eivät joudu alkujaossa maksamaan päästöoikeuksistaan (jotka myöhemmin ovat rahan arvoista varallisuutta) merkitsee tämä tulonsiirtoa näille aloille, jotka vero-ohjauksessa jouduttaisiin näin halutessa ottamaan huomioon verohelpotuksin tai –palautuksin. Osittain tästä syystä tutkimukset ovat todenneet Suomen ja muiden Pohjoimaiden hyötyvän eniten EU:n laajuisesta päästökaupasta (IPTS 2000).
– Päästökaupassa vahvistetaan kokonaispäästökiintiö, jonka puitteissa (muttei sen sen yli) yrityksillä on mahdollisuus käydä kauppaa päästökiintiöistään. Vero-ohjauksessa verotusta joudutaan tarkistamaan päästökehityksen toteutumisen mukaan, mikä saattaa vaikeuttaa verotuksen ennustettavuutta toimijoiden näkökulmasta.
– Sopeutuminen inflaatio-olosuhteisiin. Päästökaupassa päästöjen hinta määräytyy markkinoilla, jolloin inflaatiotarkistuksia ei tarvita. Vero-ohjauksessa näitä tarkistuksia tulisi tehdä, mutta niiden tekeminen on osoittautunut käytännössä usein vaikeaksi.
– Kaksoishyöty eli yhtäältä ympäristön tilan parantaminen ja toisaalta käyttäytymistä vääristävän verotuksen alentaminen, voidaan toteuttaa myös päästökaupan yhteydessä.
– Päästökaupalla on polttoaineiden hintojen nousua tasaava vaikutus, koska polttoaineiden hintojen nousu vähentää päästökiintiöiden kysyntää ja niiden hintaa.
– Usein päästökaupan katsotaan ylikansallisena olevan hallinnollisesti kevyempi kuin vero-ohjaus.
Alkujaon rangaistava päästäjää ja palkittava vastuullista vähentäjää
Päästökaupan vaikutusten ja tasapuolisen kohtelun kannalta on kaupan alkujaolla tärkeä merkitys. Komission ehdotus vuonna 2005 alkavalle kaudelle on päästöoikeuksien ilmainen alkujako. Ilmainen alkujako (perintömenettely) voi olla perusteltu tässä vaiheessa, kun päästöoikeuksille ei ole vielä muodostunut hintaa. Ilmaiseen alkujakoon sisältyy kuitenkin ongelmia, joita tulisi vielä tarkastella ennen kuin päädytään yksipuolisesti ilmaiseen alkujakoon. Harkittava olisi myös erilaisia ilmaisen alkujaon ja huutokauppamenettelyn yhdistelmiä. Ilmaisen alkujaon ongelmia ja epäselvyyksiä ovat ainakin seuraavat:
– Nykyisiin päästöihin perustuva päästökiintiöiden jako palkitsee suurta päästäjää, joka ei ole suorittanut päästöjenvähennystoimenpiteitä ja toisaalta rankaisee jo toimenpiteitä suorittanutta. Tässä mielessä ilmainen alkujako ei ole aiheuttaja maksaa –periaatteen mukainen. Osittainenkin huutokauppa taasen palkitsee jo toiminutta yritystä, koska sen tarvitsee ostaa vähemmän päästöoikeuksia. Lieventääkseen alkujaon aiheuttamaa epäkohtaa julkinen valta voisi täten varata osan päästöoikeuksista huutokaupattavaksi ja vain osa jaetaan ilmaiseksi alkujaossa. Toisaalta komission ehdotus sallii käyttää esimerkiksi ympäristösopimuksiin (esim. energiansäästösopimukset) kirjattuja tavoitteita päästöoikeuksien jakoperusteena. Tällöin jaossa voidaan ottaa tietyssä määrin huomioon päästöjen suhde tuotantotehoon nähden ja tätä kautta jo tehdyt tehokkuustoimenpiteet.
– Ilmainen alkujako myös rankaisee uutta markkinoille tulijaa. On epäselvää mitä komission vaatimus siitä, että jäsenvaltioiden on huolehdittava uusien tulokkaiden asianmukaisesta mahdollisuudesta saada päästöoikeuksia, tarkoittaa. Komission ehdotukseen tulisi sisältyä tarkemmat ohjeet esimerkiksi siitä, mikä osuus päästöoikeuksista varataan uusien tulijoiden käyttöön ja millä lailla nämä oikeudet jaetaan uusien tulijoiden kesken.